Consultoría Síntesis

De acuerdo con el numeral 3 del artículo 237 de la Constitución de la República y los artículos 3 letra f) y 13 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General del Estado (LOPGE), le compete al Procurador General absolver las consultas que le formulen las máximas autoridades de las entidades del sector público sobre la aplicación de normas jurídicas mediante pronunciamientos vinculantes para la administración.

En virtud del principio de legalidad que rige en el Derecho Público, la correcta aplicación de las normas permite que las entidades que conforman este ámbito tengan certeza para ejercer sus competencias y hacer efectivo el goce de los derechos de las personas. Por ello, la absolución de consultas por parte del Procurador General del Estado tiene por finalidad coadyuvar a precautelar la seguridad jurídica y se inserta en el ciclo preventivo de la defensa jurídica, pues su propósito es prevenir o reducir la litigiosidad en el sector público.

Las consultas que se formulan al Procurador General del Estado tratan sobre las más variadas materias del derecho público, algunas de las cuales se refieren a temas especializados. Existen además casos complejos o urgentes que requieren un estudio por parte del equipo de abogados y la coordinación con otras áreas de la propia Procuraduría para asegurar la unidad de criterio institucional y para examinar la normativa contenida en los diversos cuerpos legales y sus frecuentes reformas, asegurando la rigurosidad jurídica del proyecto de pronunciamiento que se pone a consideración del Procurador y en el que se incorporan sus observaciones. Lo expuesto es importante en virtud del carácter vinculante para toda la administración pública del dictamen que emite el Procurador General del Estado.

Durante el año 2022 la gestión en el área de consultoría se enfocó en incrementar la atención de consultas mediante pronunciamientos, alcanzando un 63,93% de los casos, reduciendo las respuestas abstentivas a un 18,77%. Los casos que concluyeron en archivo fueron del 15,46% por tratarse de consultas que no se plantearon por parte de la máxima autoridad de la institución consultante o que no versaron sobre la aplicación de normas y respecto de las cuales se solicitó e insistió en el pedido de reformulación, las cuales se podrían reactivar a través de una nueva consulta que cumpla con los requisitos previstos en la ley, conforme lo dispone el artículo 6 de la 8 Resolución No. 24¹, que desarrolla el procedimiento de atención de consultas por parte de la Procuraduría.

Al respecto, de conformidad con el artículo 13 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General del Estado, únicamente las máximas autoridades de las entidades del sector público están facultadas para formular una consulta y, según la misma norma, se configura causal de abstención si esta trata sobre materia que se encuentra en conocimiento o que haya sido resuelta por los órganos judiciales.

Además, también son causas de abstención, que la consulta trate sobre materias en que la Constitución o la ley otorgan competencias privativas a otras autoridades u organismos, tales como: i) Corte Constitucional, según los artículos 429 y 436, numeral 1 de la Constitución de la República, en cuanto se refiere a la aplicación de normas constitucionales o aquellas contenidas en instrumentos internacionales de derechos humanos, considerando lo resuelto por esa Corte en sentencia No. 002-09-SAN -CC²; ii) temas que han sido materia de recomendaciones de la Contraloría General del Estado, según el artículo 92 de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado; iii) asuntos de competencia de los Tribunales de Conciliación y Arbitraje en materia de contratación colectiva cuyas sentencias tienen calidad de cosa juzgada³; iv) materias relacionadas con normas expedidas por los gobiernos autónomos descentralizados en ejercicio de su autonomía, según los artículos 5 y 6 del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización.

Dentro del proceso de absolución de consultas y para realizar un análisis riguroso que asegure la calidad jurídica del pronunciamiento vinculante del Procurador General se han ejecutado las siguientes acciones:

a. Integración de equipos internos de abogados para el estudio de los casos complejos o urgentes.

Esto permite que varios profesionales aporten al estudio de casos complejos o que requieren atención prioritaria, así como que los abogados “junior” adquieran o fortalezcan habilidades de investigación de jurisprudencia y análisis jurídico y participen en la elaboración de los proyectos.

b. Análisis previo de cada trámite.

A fin de reducir las respuestas abstentivas y los archivos de consulta se examinan otras alternativas de respuesta. Por ejemplo, la reformulación de consulta y su insistencia, de ser necesario, conforme a la Resolución No. 24, para que, debidamente planteadas sobre la aplicación de normas y por las máximas autoridades de la respectiva institución, las consultas se puedan analizar y atender mediante pronunciamientos sobre aplicación de normas y prestar mejor atención y servicio a las entidades del Sector Público.

Adicionalmente, el análisis previo permite: i) realizar la revisión de casos en conocimiento de órganos judiciales o de la Corte Constitucional que estén relacionados con la materia de consulta, sea en trámite o resueltos: ii) identificar los pronunciamientos que ya atendieron el tema materia de consulta; iii) verificar la necesidad de contar con el criterio jurídico de entidades distintas a la consultante que ejerzan competencias en la materia objeto de consulta y puedan proporcionar elementos de análisis; iv) evaluar el grado de complejidad del caso para que sea estudiado por un equipo y/o coordinarlo internamente con otras áreas de la Procuraduría especializadas en la materia.

c. Coordinación interna e interdisciplinaria.

Con la Dirección Nacional de Patrocinio se mantiene coordinación para tener acceso al sistema de juicios, de manera que se pueda verificar previamente lo pertinente sobre la inexistencia de procesos judiciales en trámite, pues, de haberlos, se configura el motivo de abstención previsto por el artículo 13 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General del Estado.

Con la Dirección Nacional de Control de la Legalidad se coordinan temas de contratación pública y contratación especial, de experticia y especialidad de esa área a fin de armonizar criterios y asegurar su aplicación uniforme.

En función de la materia se realizan coordinaciones previas con otras Direcciones sustantivas, así como con las direcciones Regionales.

La coordinación interna permite que los proyectos de pronunciamientos se nutran de los conocimientos especializados de las demás áreas de la Procuraduría y se asegure la unidad de criterio.

d. Transparencia en la información.

Se mantiene en la página web institucional una ventana informativa en la que constan explicados de manera sencilla los requisitos para formular consultas a la Procuraduría, así como las causas de abstención.

Los extractos de los pronunciamientos del Procurador se publican en el Registro Oficial.

En la página web institucional se publican todos los pronunciamientos del Procurador General del Estado cuyo texto íntegro puede ser revisado por el público en general. Esta aplicación recibió 41601 visitas en el año 2022, de las cuales 38591 corresponden a usuarios externos.

Los pronunciamientos vinculantes del Procurador General se compilan por periodos mensuales en una publicación digital que se difunde en las redes sociales institucionales.

e. Funcionamiento del Servicio de Asesoramiento Legal Externo (ALE).

El Servicio ALE, creado en 2019 como un plan piloto, presta asesoramiento legal estandarizado y no vinculante sobre dudas frecuentes acerca del alcance o aplicación de las normas que planteen las entidades públicas registradas en dicho servicio. Su funcionamiento se rige por la Resolución⁴ No. 25 y tiene por finalidad apoyar a las entidades que no cuentan con equipos jurídicos o éstos son mínimos y requieren ser fortalecidos, para que realicen una adecuada aplicación del marco legal y de esa forma se prevengan conflictos o controversias.

Las modalidades en que el Servicio ALE se presta son varias, a saber: i) mediante el acceso a las preguntas y respuestas frecuentes que se publican bimensualmente en su plataforma; y ii) mediante el uso del correo electrónico institucional del servicio, el cual se atiende según la complejidad del caso en un plazo no mayor a cuatro días laborables.

Actualmente, el Servicio ALE cuenta con su propio sistema de gestión de trámites (SGT), operativo desde mediados de enero de 2022 y toda su información se conserva con seguridad lo que facilita la elaboración de reportes.

Dado que las entidades públicas usuarias del servicio ALE son especialmente gobiernos autónomos descentralizados, en el año 2022 se suscribió un Convenio de Cooperación con la Universidad Andina Simón Bolívar y su programa FORGAD (Fortalecimiento de los GAD), en cuyo contexto se han desarrollado varios productos comunicacionales que se han difundido tanto por la UASB como por la Procuraduría.

Al concluir el año 2022 existen 1243 entidades registradas en el Servicio ALE, de las cuales 497 son usuarios activos en su uso. En el mismo periodo, a través de este servicio se recibieron 211 pedidos de asesoramiento, todos los cuales se atendieron en el término de 4 días previsto en la mencionada Resolución No. 25. Del total de requerimientos, 96 se atendieron con respuestas nuevas y 65 con pronunciamientos vinculantes del señor Procurador.

Entre las entidades que mayor número de asesoramientos han requerido se encuentran los Gobiernos Autónomos Descentralizados, los Cuerpos de Bomberos y diversos órganos de la Función Ejecutiva. Los asesoramientos se relacionan principalmente con temas de descentralización, servicio público y contratación pública.

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¹ Resolución No. 24, publicada en el Registro Oficial No. 532 de 17 de julio de 2019.

² Corte Constitucional, sentencia No. 002-09-SAN -CC, publicada en el Suplemento del Registro Oficial No. 566 de 8 de abril de 2009, pág. 35. “Si bien el dictamen objeto de la presente acción, fue emitido de conformidad con la Constitución Política de 1998, se dispone al señor Procurador General del Estado, cumpla con la Constitución vigente y se abstenga definitivamente de absolver consultas relacionadas a la aplicación o inteligencia de normas previstas en la Constitución o en instrumentos internacionales ratificados por el Ecuador. De conformidad con la Constitución de la República vigente, estas son facultades privativas de esta Corte. Sus funciones deben limitarse a la absolución de consultas sobre la inteligencia y aplicabilidad de normas con rango de ley” (el resaltado me corresponde).

³ Corte Nacional de Justicia, Resolución del Pleno No. 10-2017, página 16. “Art. 3.- DECLARAR COMO JURISPRUDENCIA VINCULANTE lo siguiente: “Lo resuelto por los Tribunales de Conciliación y Arbitraje en materia de conflictos colectivos de trabajo, en resoluciones ejecutoriadas, tienen el carácter de cosa juzgada (...)”.

⁴Resolución No. 25, publicada en el Registro Oficial No. 12 de 6 de agosto de 2019.